[摘要] 新世纪以来指导“三农”工作的第10个中央一号文件1月31日发布，题为《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，文件提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转
新世纪以来指导“三农”工作的第10个中央一号文件1月31日发布，题为《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，文件提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转；用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，并要求加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。
土地，是农民的“命根子”，是农民生存权益最集中的体现。如果土地的使用权属不清，不仅极易侵害农民的利益，也容易引发社会矛盾。
海南日报记者调查得知，在2010年，我省东方市就直面农村社会中存在的“土地之乱”，开始了一场艰难的“净土”之治。2012年8月，东方市被确立为我省的农村土地流转规范化管理和服务试点市。
这个季节，对热带高效农业大镇东方市板桥镇来说，正是瓜菜生产旺季。田间地头，到处是忙碌的身影，有的在耕种，有的在收获。
但是，板桥镇田中村委会主任符朝宾却高兴不起来。
“你看看，这么好的100多亩地，因为地界不清，租地老板一走，大家都没法收回继续耕作，又没有接续租地的人。”符朝宾说，以前租地，只是在土地中介的笔记本上把农户姓名、租地面积和租金记下来，并没有规范的承包合同。租地老板把田埂一推，大家谁都不愿意回来种，怕和其他租地的群众起纠纷。
作为土生土长的东方人，又是分管农业的副市长，李良海对东方土地之困深有感触。他说：“过去，职能部门管理缺位、群众法律意识淡薄，造成了土地管理和使用上的混乱，也给农村工作带来了很多烦恼。”
2010年，东方市直面农村社会中存在的“土地之乱”，想方设法，开始了一场艰难的“净土”之治。
现状 “土地的烦恼”引发关注
1月30日下午5时，四更镇镇长王磊下村“上水利”刚回到办公室。
“以前镇里的干部，从上到下几乎所有精力都放在调解群众上访上了，很多工作想干却没时间。”王磊对记者说，“90%以上的上访案件都和土地有关”。
“以前缺水不缺地，很多土地都撂荒，谁开荒土地就归谁用，村集体没有有效管理。有时候，一块土地先后有几个村、多户人耕种过。”同日上午，东方市人大常委会副主任刘海波对记者如此解释为什么近年来土地纠纷增多，“随着现代农业的蓬勃发展，昔日的‘废地’成了‘’，地租翻了几十倍甚至上百倍，老百姓怎么肯把土地拱手相让？”
在东方，有一个土地资源丰富的村庄，全村有2800多人，农用地面积逾4.8万亩。1月30日中午，在该村村委会大院的一棵大榕树下，村委会主任黄东（化名）向记者讲述了这个村的“土地烦恼”。
他说，2001年以前，村里没有一条水泥路，是所在镇最为偏远的村庄之一。由于经济条件不允许、生产条件差，很多土地上灌木丛生，没有开发利用。1984年，村委会将村集体的3000亩土地承包给村里的一对夫妇造林，承包期限为63年。1996年底，这对夫妇按约定为村里架设电线，花费约38万元，村委会免去了他们在承包期内的全部土地租金。折算下来，相当于每亩土地的年租金为2.5元。
2003年8月，经村委会同意，这对夫妇将承包的3000亩土地转包并将地上所种植的林木一并转让给某公司，但该公司实际获得的可使用土地面积为3820亩。合同另约定，该公司在承包期内，每6年按林木实际种植面积，向村委会缴纳每亩8元的管理费，但村委会至今还没有收到过。
此次转让，这对夫妇获得土地承包经营权转让金和林木转让金共计300万元。
“2005年以来，随着现代高效农业的推广普及和国家各类惠农补贴政策，土地越来越值钱。”黄东说，如今村里的土地平均年租金可达每亩300元。
刘海波认为，这份承包合同存在土地租金过低、面积过大以及期限过长的“三过”问题，且土地承包经营权流转增值费没有分配给村里，村民认为他们的权益受到损害。
之后，东方市人民检察院介入此事，督促该村村委会向法院提出请求变更承包合同等多项请求的民事诉讼。
“一审胜诉，但二审被发回重审，至今还没有结果。”黄东如是说。
东方市人民法院有关人员介绍说，该案一审时法院依据相关法规，支持了原告的大部分诉求。但两被告不服判决、进行上诉，二审法院发回重审的裁定理由是：“原审判决认定事实不清，证据不足，违反法定程序，可能影响案件正确判决。”
目前，该案仍在审理中。
这宗官司并非这个村的烦恼。黄东说，村里进行土地流转的农用地面积大概有1.1万亩，签订的每亩的年租金从7元到35元不等，与现在的地租有巨大差距。
这个村遇到的“土地烦恼”，在东方市各乡镇普遍存在着……
治乱 向土地“三过”问题宣战
2010年，为解决影响农村稳定突出问题，东方市成立了农村基层涉纪涉法信访问题专项治理工作组，刘海波当时任市纪委副书记，是工作组组长。
专项治理工作，从2010年3月9日开始，一直持续到2010年10月21日。
“我们对八所、四更、三家、感城、新龙等5个乡镇、46个行政村开展专项治理工作。当时从各单位搜集的信访案件是30多宗，但下去摸排最后接访的信访件达87宗。”刘海波说，有些纠纷还由于年代久远、矛盾叠加、内情复杂，不得不走司法途径，矛盾隐患可能还没有暴露出来。
工作组通过驻镇排查发现，东方市农村土地由于长期的管理不规范，存在农村土地承包“三过”问题严重、土地承包合同程序混乱、土地权属纠纷不清等突出问题。
2010年12月，一份《关于东方市农村基层涉纪涉法信访问题专项治理工作的总结汇报》放在了东方市委书记宋泽江的案头。
“只有在治标的同时想尽办法治本，才有可能杜绝矛盾纠纷产生。”刘海波说，东方市委、市政府对汇报中的建议高度重视，2011年2月，由市委副书记、政法委书记张大海挂帅，针对土地“三过”问题展开专项治理。之后不久，宋泽江亲自挂帅，开始了土地确权及承包经营权流转试点工作。
一场从“三过”问题入手，最终掀开土地确权和流转的“大手笔”，就这样启动了……
场行动，从板桥镇田头村开始。
问计 规范土地承包经营权流转
“仅仅解决土地‘三过’问题，而不能规范土地承包经营权流转秩序并搭建流转平台，不足以彻底治本。”1月31日，板桥镇委书记符高波说，为了学习先进经验，东方市曾组织考察团专赴广东省农村改革发展试验区肇庆市、云浮市，“看看广东的农村改革在做些什么”。
“确实开了眼界。”符高波说，2011 年7月7日东方决定率先在板桥试点规范农村土地承包经营权流转，学习云浮经验，成立乡镇农村土地流转服务中心。板桥镇以田头村为试点，花费40多万元对该村包括开荒地在内的土地进行全面丈量。当年底，田头村的5088亩土地形成了一张坐标明确、四至明晰的红线图，2008宗地块每块都形成一个图斑，并制成表格，内容包括该地块四至、面积、地形图、拐点坐标和农户签名等。
随后，政府组织田头村农户签订承包合同200份，每户所有地块都在合同上。开荒地合同由镇政府统一样本，经村民代表大会讨论确定承包金。对于面积较大超过平均数部分，由农户签订专业性承包合同，租金相应提高。地是谁的不再是靠田埂、地桩确认，而是明确在合同里。
田头村的顺利“净土”，为东方市化解土地矛盾纠纷找到了突破口。东方市委、市政府基于板桥镇的经验，结合全市实际，先后出台了相关政策，对该市农村土地流转的总体要求、基本原则、流转方式、流转平台、流转程序、流转管理，特别是对流转的期限、用途、价格指导都作了明确规定。
据介绍，为确保公平，东方的土地流转价格根据以往的产量，一般以水稻产量和价格来计算：林地和集体建设用地流转价格应以评估价为参照，市场定价；耕地和荒地流转价格原则上以政府指导价为参照，由流转双方商定。流转价款以稻谷为实物方式明确，以货币形式兑现。实施价格的确定，以市粮食储备公司招标的稻谷收购价为准。
根据土地性质不同，水田类、园地类和荒地类土地流转价格，根据各乡镇有所区别，但价格分别不低于每亩600斤、300斤、200斤。
同时，《东方市人民政府关于进一步规范有序推进农村土地承包经营权流转的意见》还规定：2006年10月1日前以其它方式承包取得的土地承包经营权依法转让产生增值的，增值部分不低于30%归发包方全体集体经济组织成员所有（属于家庭承包的土地流转，增值部分不低于30%归农户所有）；2006年10月1日后以其它方式承包取得的土地承包经营权依法转让产生增值的，其增值部分不低于50%归发包方全体集体经济组织成员所有（属于家庭承包的土地流转，增值部分不低于50%归农户所有）。承包合同有约定的，按照其约定处理。
“没有规范的流转合同，如果中介不见了，可能就把土地‘丢了’；没有明确的流转政策，农户就不可能享受到土地增值带来的好处，相当于丢了利益。”符高波认为，规范土地承包经营权流转是保护农民利益不受侵害的前提。
规范土地承包经营权流转，可以帮农民找回“丢失”的土地。
目标 让土地真正成为农民饭碗
2月1日下午6时，当多数人下班回家过周末的时候，新龙镇的办公室里，镇长邢福磊和四五名坐在电脑前的工作人员，还忙着整理下通天村土地调查的数据。
“数据统计一结束，初步方案很快就可以出来。”邢福磊说，下通天将会成为新龙镇个土地承包经营权登记试点村。
他透露：“这次登记工作，不仅仅是查明确切土地面积，为现有土地‘上户口’这么简单，肯定要涉及到第二轮土地承包后未登记土地的重新分配。”
土地重新分配，群众能接受吗？
“我们征求了下通天村一些老党员、干部和群众的意见，多数人赞同。”邢福磊说，“土地确权势必要触及一部分人的既得利益，工作肯定难做。但再不解决农村土地的历史遗留问题和突出矛盾，也会给今后的农村工作带来更多阻力”。
据了解，新龙镇有水田6400亩、旱田1.01万亩、坡园地1.95万亩，合计耕地面积3.6万亩，另有林地3.76万亩。其中，发证面积为1.35万亩，平均发证率为37.47%，发证率的道达村仅为8.276%。
“如果说以前东方土地管理使用混乱，那么新龙就是东方的典型。”新龙镇委书记卞晓燕说，由于历史上缺水干旱，新龙有很多土地撂荒。有人开荒后又丢荒，另一个人再去开荒又丢荒，然后，又有人开荒又丢荒，出现了不少一地多“主”的情况。土地被征用时，群众之间的矛盾就出来了。
新龙镇还存在很多颇为典型的土地乱象：法律规定，村集体占有土地面积应控制在整个村庄农用地面积的5%内，其余应发包给农户，但新龙不少村集体都占有为数不少的“超标土地”；宗族大的在村里占有数百亩开荒地，远远多于其他群众；原本是一个村委会，后来分成了两个村委会，土地交错在一起；第二轮土地承包时村民怕多报面积要多交公粮，导致少报不报等。
“再难，也要把这项工作做好。只要把工作做扎实，土地确权就一定可以推得动。”邢福磊说，看了2013年中央一号文件的有关新闻后，他发现文件的不少要求与东方市正着手推进的工作不谋而合，这给了他很大的信心。
截至2012年10月25日，东方市办结农村土地“三过”案件97宗，为国家和集体追回资产2124万元，收回农村集体土地6583亩。
说起“三过”问题整治后的地租价格，黄东笑着说：“曾经的廉价地现在地租涨到了年租金每亩50元至70元，集体和农户的权益得到了保护，大家都很满意。”
而在相隔不远的板桥镇白穴村，村民们也有着同样的期盼。
白穴村有400多户、2100多人，目前村集体拥有土地面积仅400多亩，分配到农户手中的土地也只有1000多亩，而未登记的开荒地则超过9000亩。现在，一亩土地的年租金高达500元以上。白穴村党支部书记吴亚芳说：“群众肯定希望能平衡一下使用土地的面积，但仅靠村里肯定推不动，只有政府帮着我们做才有可能成功。”
东方市市长吉明江表示，东方将根据国家农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》新的要求，力争用两年时间，全面完成全市农村土地承包经营权登记工作。同时建立农业经营能力审查制度，推广使用土地流转示范合同，完善流转合同备案、审查和履行情况监管制度；制定和完善流转程序和交易规则；建立健全市、乡镇、村三级农村土地流转管理服务体系，形成“村有信息员、乡镇有服务窗口、市有流转服务大厅”的阶梯化体系。
“土地稳，则农村稳。开展农村土地确权，规范农村土地流转，才能从源头上、根本上破解农村土地乱象，维护农民权益，助力农村繁荣发展。”宋泽江说。
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