[摘要] 执法成本较高，违法成本较低，流动性大，使得“居改非”取缔后的回潮率较高。
两栋小高层的墙上，贴满了各个公司的标牌，大楼大门洞开，人员随意进出……
记者近日在上海一居民小区调查发现，居民楼改为商务用楼的情况比较严重。由于居民楼租金、物业、水电等费用远低于写字楼，在利益驱使下，虽然政府明令禁止，“居改非”现象却难以杜绝。
两栋居民楼里，80%以上都是开公司的
近日，记者来到位于上海西南的一个居民小区。由于紧邻地铁一号线莘庄站北广场，交通便利，吸引了不少公司、办事处在此办公。
从小区正门走至小区西端，有些杂乱。两栋小高层的墙上，贴满了各个公司的标牌，大楼大门洞开，人员随意进出。“这两栋楼里，80%以上都是开公司的。”小区保安告诉记者。
走进8号楼，电梯里面塞满出来吃午饭的人。记者从顶楼14楼乘坐电梯一层层查看，发现整栋大楼几乎就是一个办公楼，很难找到居家的影子。
据物业公司张姓负责人介绍，小区有19个单元，400多户业主。他们接手管理这一小区时，西端的两栋楼已成了“办公楼”。
记者随机选择了小区中心位置的13号和16号楼，依然从层一层一层往下查看。与西端两栋楼不同，这里得用门禁卡进楼，每家住户房门紧闭，从外观上看，基本就是原来的铁门，没有改成玻璃门的，也没有公司标牌，完全看不出来有办公单位。
在16号楼底层，正巧一个青年男子开门出来，往门里一瞅，显然是办公格局。“你们在这里办公？”“我们只是北京公司的上海办事处。”男青年表示，很少有客户来往，不影响邻居。记者问其工商注册的办公地点何在？“这个我不知道。”男青年说。
物业张姓负责人表示，由于西端两栋楼长久以来一直是“办公楼”，居民有些习以为常了。“我们物业没接到这方面的投诉。”
上海禁止擅改房屋使用性质，但利益驱动致“居改非”现象难杜绝
“居改非”是指业主擅自将居住房屋改变为非居住使用，从事办公、商业、旅馆、仓储，甚至生产等经营活动的行为。
“在上海，目前的‘居改非’基本都是违法的。”上海工商局人士表示，上海在工商登记方面没有放开过“居改非”，所有需要办理营业执照的企业或个人，其注册地必须是商业用房。“因此，一般情况下开在民居的公司要么无证经营，要么注册地与办公地分离。”
既然违法，企业为什么仍趋之若鹜？利益驱动是最根本的原因。
记者从网上查询上述小区，300余平方米租金近2万元，物业费每月每平方米1.5元，折算下来，每月物业费近500元。而小区附近的一个甲级写字楼，近300平方米的租金是每天每平方米4.5元，一个月租金超过4万元；物业费为每月每平方米16元，一月物业费近5000元。而且居民楼的水、电、宽带等费用至少比办公楼低一半以上。
“根据业委会决定，我们对小区里的办公单位加倍收取物业管理费，希望压缩企业的利润空间，让他们迁出小区。”张姓负责人表示。不过，他坦承“效果不明显”。
据了解，上海“居改非”的管理经历过不同的阶段。上个世纪90年代，为了缓解就业压力，上海规定，只要符合城市规划，并且在周边邻居都同意的前提下，允许部分沿街底层住宅开设餐饮、小店等。“据初步统计，2004年之前，‘居改非’审批的数量在1.4万户左右。”
2004年11月，《上海市住宅物业管理规定》出台，明确“不得擅自改变物业使用性质”，违者“可处1万元以上5万元以下的罚款”。
2011年4月，上海施行物业管理规定修订版，对“居改非”行为预留了审批通道。规定指出，确需改变物业使用性质的，须由区、县规划部门会同房管部门提出区域范围和方案，并召开听证会听取利益关系人意见后，报区县政府决定。允许变更的，由区县房管部门审批。
“实际上，自2004年之后，上海各区县暂停了‘居改非’项目的审批。”上海市住房保障与房屋管理局物业管理处处长忻一鸣表示，只有极少数成片的变更，如为了鼓励创意产业的发展，上海田子坊打造成一个著名的文化创意产业基地。“个别的‘居改非’项目几乎没有。”
“居改非”给小区安全带来隐患，管理部门称难整治
近几年来，随着居住区规划布局日趋合理化，居住区商业服务设施配置不断完善，上海直接将住宅改为商业的现象有所下降。
“不过，‘居改非’现象仍屡禁不止。”忻一鸣坦言。“居改非”由于往来人员较多，增加了电梯等设施设备的使用频次及维修养护费用，易引发业主间纠纷。“居改非”项目还会留有严重的消防隐患，更不要说餐饮、娱乐等店铺产生的油烟、噪音等污染。
不过，整治“居改非”现象并不容易。“居改非”审批和相关经营证照审批分属规划、房管、工商、劳动、卫生、公安等部门。由于部门之间衔接不够，难以从源头上对擅自“居改非”予以控制。业主意见不统一、业委会与物业公司的“放任自流”，也使“居改非”现象愈演愈烈。
“发现难、取证难、认定难”三道难关，也将管理部门“挡”在了门外。忻一鸣告诉记者，房地管理部门在执法检查时，“业主不让进门检查，发谈话通知，行为人不来，调查取证困难。对一些蛮横的业主或使用人，即使作出行政或经济处罚，这些人也不理不睬。”而房地管理部门缺乏行政强制措施。
另外，执法成本较高，违法成本较低，流动性大，使得“居改非”取缔后的回潮率较高。
忻一鸣表示，解决“居改非”，要充分发挥业委会、居委会等基层自治组织和广大居民的社会监督作用。据他介绍，闸北区的河滨花园就有效解决了小区内“居改非”现象。河滨花园推选出40名业主代表，代表全社区投票并通过了《小区管理规约补充细则》，通过物业费翻数倍，每人每次进楼均需身份登记，挂号信、快递、外卖不得进楼等方式，不断给“居改非”租户“找麻烦”，结果不到两个月，小区里48家公司尽数撤离。
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